Aquellos que nos dedicamos al estudio e investigación de la materia tributaria podemos afirmar que “de aquellos polvos vienen estos lodos”. En medios y redes se plantean proclamas populistas sin fundamentación técnica acerca de la bajada o subida de impuestos con una clara y evidente finalidad electoral.
Se ha cogido una bandera a la que aferrarse, convirtiendo la fiscalidad en un enfrentamiento electoral entre partidos políticos, e incluso dentro de los mismos. Se habla de bajada de impuestos, de subida a los ricos, de bajadas selectivas, de umbrales de 20 000 euros, de 40 000, de luchas entre comunidades autónomas. La polémica está servida. Pero, eso sí, la mención al gasto público ni se ve ni se espera.
Siguiendo con el sabio refranero español se puede decir como muestra un botón. La situación se muestra caótica y sin sentido y quizá no sea más que una manifestación del propio sistema, que unos y otros han ido creando, en el que la fiscalidad en sí misma no es un objetivo a medio o corto plazo, sino más bien una herramienta electoral que no se estudia y planifica con el debido sosiego y reposo.
Tributación autonómica, una cuestión de derechos
Intentemos empezar por el principio. La Constitución española reconoce el principio de autonomía financiera de las comunidades autónomas y regula la posibilidad de que establezcan y exijan tributos dentro de los límites constitucionales.
La Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) desarrolla esta competencia y establece el equilibrio entre el poder tributario del Estado, las comunidades y los entes locales (aunque en este texto solo abordaremos las relaciones entre Estado y comunidades).
En la citada LOFCA se establece que las comunidades autónomas pueden establecer tributos, siempre y cuando no recaigan sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado.
Si uno tiene en cuenta la gran variedad de impuestos que existían en el momento de su aprobación (1980), se encuentra que, para crear nuevas figuras tributarias, las autonomías tenían que buscar manifestaciones de capacidad económica que no estuvieran ya gravadas. En esa búsqueda se crean nuevos impuestos, básicamente medioambientales, que provocan un mapa de tributos propios poco coherente entre territorios (como si el medioambiente entendiera de fronteras físicas) y que, además, generan escasa recaudación.
Dada esta coyuntura, a finales de los 90 de los tributos estatales (que sí recaudan) para así poder allegar ingresos. Se empieza por una recaudación del 35 %, evoluciona al 50 % (y hasta el 100 %) en algunos tributos, incluyéndose, además, la cesión de competencias normativas.
Así, nos encontramos la cesión de la totalidad de los impuestos, incluida parte de su regulación, de los Impuestos sobre el Patrimonio, sobre Sucesiones y Donaciones, sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, de matriculación y juego, y electricidad (sin competencia normativa), o el 50 % del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, por citar los más importantes.
La recaudación de estos gravámenes supone para las comunidades autónomas casi el 90 % de los ingresos que obtienen.
Al transferírsele esa recaudación las comunidades autónomas pueden decidir, tal y como establece la Ley 22/2009, a través de los instrumentos normativos (regulación propia en materia de reducciones, tarifa, bonificación, deducciones…), si quieren subir o bajar la carga impositiva, hasta el punto de que se les permite establecer bonificaciones del 100 % que conllevan, de facto, una práctica eliminación del impuesto.
Responsabilidad fiscal autonómica
En este marco jurídico entra en juego el diseño fiscal de las autonomías, mucho más activa en épocas previas a las elecciones. En los últimos tiempos se acusa a las comunidades de dumping fiscal y de carrera a la baja y se habla de la “competencia fiscal entre territorios”. El problema, en el caso de serlo, no son las comunidades autónomas sino la norma que permite estos comportamientos.
La comunidades autónomas tienen que organizar su presupuesto y ahí resulta fundamental el principio de corresponsabilidad fiscal por el que los incrementos marginales de gasto de una comunidad autónoma deben ser financiados por incrementos marginales de tributos en esa comunidad y viceversa. Es decir, lo que preside a toda economía doméstica, que cuadren los ingresos y gastos.
Sin embargo, apenas oímos hablar de estos incrementos, más allá de proclamas en favor de la educación o sanidad, sin un contenido técnico claro digno de mención. Ciertamente creemos que las decisiones de política fiscal deberían basarse en las decisiones de gasto y no al revés, o al menos tener relación las unas con las otras. Parece de sentido común.
Reflexión en torno a los tributos
La Constitución da las herramientas y las comunidades autónomas las usan de una manera u otra. Ahora bien, se ha creado un sistema, amparado por las normas, en el que un ciudadano de Valencia, Cantabria, Andalucía o Madrid pagará de forma distinta según y dónde resida.
¿Era este el objetivo de la Constitución española a la hora de establecer el sistema autonómico? Esto es lo que sería necesario evaluar. Existen voces que abogan por una armonización mínima pero España tiene un marco constitucional aprobado en el que las autonomías tienen su cabida y reconocimiento.
La solución no está en crear una nueva figura tributaria para contrarrestar la política de una comunidad autónoma que no satisface al Estado, con serias dudas de legalidad y efectividad. Está más bien en pararse, debatir, consensuar y decidir hacia dónde se va. Mucho me temo que esta propuesta es una quimera en tiempo preelectoral.
María Bertrán Girón, Profesora Doctora/Derecho Financiero y Tributario, Universidad Loyola Andalucía
Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.
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